新華社北京10月10日電(記者 郭奔勝、周立民、周立權)剛剛走過的9月,中國人大制度歷經60載,一個甲子的滄桑,成效斐然,特別是在立法方面。為了立“良法”,行“善治”,上海、北京、廣東、浙江、安徽、福建等地積極探索,突破“閉門造車”樊籬,全面傾聽民意,充分吸納民智,力促民主立法,確保立出的法管用好用。
      傾聽民意,前論證後評估,延長立法鏈條
      上海人大工作研究會會長姚明寶介紹,為避免法律“中看不中用”,一些地方探索制定立法立項的準入標準,對要求立法的項目開展立法前論證,走下去傾聽民眾意見,以減少決策隨意性。有的地方在立法後,邀請第三方評估,延長立法鏈條,讓程序更完善,使“出籠”的法律法規經得住實踐檢驗。
      ——做實立法前論證,避免應急突擊立法。北京市人大常委會2008年開始探索立項論證工作。擬列入年度立法計劃項目的,由北京市政府主管部門提出立項報告,人大常委會有關部門提出立項論證報告,提交常委會主任會議審定。主任會議對立項論證報告討論後,決定立項、不予立項或暫緩立項。除特殊情況外,未經論證的項目不列入立法計劃。
      上海市立法研究所副所長鄭輝告訴記者:“我們借鑒了北京的經驗,經前期充分論證,出台了《上海市防震減災條例》。”
      鄭輝介紹,汶川地震後,上海市地震局提出要對防震減災立法。立法研究所承接後阻力極大,很多部門不理解,認為上海不在地震帶,立法易引起社會恐慌。
      立法研究所前期論證查明,國家規定上海是7度設防的特大型城市,超200米以上建築全國最多,而且農村地區很多民房沒有圈梁,一旦地震,易群死群傷。
      鄭輝說:“討論過程針鋒相對,我就提議持不同意見者去汶川災區看一看。在汶川映秀鎮,當得知踩的水泥板下埋有6000多人時,同行者心情沉重,認為防震減災意義重大,必須立法。”隨後,《上海市防震減災條例》全票通過,並受到好評。
      ——第三方評估,走出“立後棄管”困局。浙江省政府法制辦主任孫志丹介紹,為檢驗立的法是否管用,浙江省創新立法後評估制度,引入第三方評估,中立客觀地對法的質量進行評價。
      孫志丹告訴記者:“近期,對《浙江省能源利用監測管理辦法》和《浙江省環境污染監督管理辦法》實施情況進行後評估,第三方客觀提出問題,非常有針對性和操作性,我們立即借鑒,做出相應調整。”
      “江蘇在立法後評估方面也在不斷探索。”江蘇省政府法制辦副主任高建新介紹,江蘇去年出台《愛國衛生條例》,專門有一章針對煙霧危害控制問題,實施後社會反響很大,認為不具操作性。爭議最大的就是哪些公共場所需要禁煙,機關會議室可不可以、飯店可不可以?為此,江蘇搞了立法表決權評估論證會,請來各方代表,有煙民、煙廠、疾控專家、執法人員,讓他們充分發表意見。通過評估論證、調查分析,最終確定9大類場所要禁煙,調整後各方都比較認可。
      吸納民智,廣參與博吸收,力促開門立法
      為最大限度凝聚共識、積聚民眾智慧,力促開門立法,很多地方創新舉措,廣泛征求民眾意願,充分吸納專家智慧,讓各方博弈更充分,取得了較好效果。
      ——廣徵民眾意願,讓博弈更充分。湖北省人大常委會2010年利用網絡,對《湖北省就業促進條例》二審稿的審議過程進行現場直播,網民輕點鼠標即可坐在家裡“旁聽”會議分組審議情況。同時,有關廣播電臺、電視臺也都進行了實況錄播。
      山東省人大常委會為探索民主立法、開門立法新的方式方法,對《山東省旅游條例》在網上進行立法聽證。
      吉林省社科院副院長黃文藝說,探索網絡立法聽證,除可節省人力物力外,最大優點在於為聽證人與聽證陳述人之間提供了一個反饋意見的平臺,聽證會結束,仍可在網上對聽證意見採納與否作出回應。
      “立法中如何問計於民,廣州也進行了探索。”廣州市政府法制辦主任吳明說。去年開始,廣州市政府設立公眾意見徵詢委員會,凡涉及重大民生決策的事項,均需成立公眾意見徵詢委員會,經過徵詢民意後再作決策,實現政府和市民良性互動。
      ——專家成“智囊”,防止部門利益化。浙江省不斷強化“行家立法”,由40名法學、經濟學、金融學、勞動和社會保障等方面專家學者,組成省政府立法專家庫,這些“智囊”在立法中發揮了至關重要的作用。
      廣州市人大常委會數年前就建立了立法顧問論證制度,每屆人大常委會聘請12名本地區學術水平較高、立法經驗較豐富的專家學者和領導幹部擔任立法顧問。日前,《廣州市既有住宅增設電梯暫行辦法》就是通過多次召開由律師、法官參加的專家論證會,大範圍、多層次地征求意見,較好地化解了難題。
      安徽省人大法工委主任吳斌告訴記者,安徽省也在探索立法主體多元化。“科學立法首先是選題的科學性,要把老百姓需要的法立出來,因而要求草案的提出一定要多元化,兼顧情感性。為此安徽省盡可能多地吸納學者、社會組織參與立法。”
      力促民主,創新機制形式,確保管用好用
      立什麼樣的法,是否科學,人大代表審定非常關鍵,為了讓他們更好地履職,發揮更大作用,許多地方組建專業代表小組,解決立法中遇到的專業難題。有的地方創新設立立法基層聯繫點,讓立法更接“地氣”更民主。
      ——創新機制,專業人士“操盤”確保法管用。北京市目前成立了教育、科技、文化、衛生、體育、婦女、農業、民族宗教、城建環保9個專業人大代表小組,由人大各專門委員會結合工作需要,吸納本領域及以外的相關代表參加。每個小組20至30人不等,在“閉會期間”開展視察、調研活動,為推動北京市各方面立法作出貢獻。
      天津探索開展專業人大代表小組活動,現已設立內務司法、綜合經濟、城市建設等13個專業代表小組。全市有88%的人大代表分別參與,充分發揮代表們的專業特長。
      福建省人大常委會委員、研究室主任徐平介紹,立法離不開人大代表,福建省充分調動各級人大代表積極性,調研型代表越來越多。以前調研主要是省級人大代表,如今市區縣人大代表,也都積極下去調研。
      ——設立立法基層聯繫點,接“地氣”讓內涵更切實。記者瞭解到,湖北省人大常委會在9個縣鄉基層單位,創新設立立法基層聯繫點,基層群眾對具體地方立法、立法規劃及對法律法規執行難點的意見和建議,可隨時向人大代表反映,暢通了公眾立法訴求渠道,而人大代表也可從民眾中汲取智慧。
      吉林省社會科學院法學所所長於曉光說,設立立法基層聯繫點是一個創新舉措,為人大代表履職提供信息和智慧,也讓立出的法更接“地氣”,更有內涵,更切合實際。
      眾多專家認為,無論是延長立法鏈條、讓民眾和專家深度參與,還是創新機制和形式,用足用好人大代表資源,這些探索對推進我國科學立法、民主立法都有較強的借鑒意義。  (原標題:民意、民智、民主——科學立法的地方實踐)
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馬德鐘

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